2023年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《國家碳達峰試點建設(shè)方案》，按照國家碳達峰碳中和工作總體部署，在全國范圍內(nèi)選擇100個具有典型代表性的城市和園區(qū)開展碳達峰試點建設(shè)，聚焦破解綠色低碳發(fā)展面臨的瓶頸制約，激發(fā)地方主動性和創(chuàng)造性，通過推進試點任務(wù)、實施重點工程、創(chuàng)新政策機制，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，探索不同資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)的城市和園區(qū)碳達峰路徑，為全國提供可操作、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法，助力實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)。
2023年11月，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)首批碳達峰試點名單，確定張家口市等25個城市、長治高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等10個園區(qū)為首批碳達峰試點城市和園區(qū)，其中河南省新鄉(xiāng)市、信陽市成為首批碳達峰試點城市。本文總結(jié)我國城市低碳試點的經(jīng)驗，提出了在城市碳達峰規(guī)劃階段不同領(lǐng)域指標(biāo)體系建設(shè)及技術(shù)策略的相關(guān)建議。
城市是我國能源消費和溫室氣體排放的主要來源，貢獻了全國85%的直接碳排放。因此，城市是我國實現(xiàn)碳達峰與碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵。由于各城市地理條件、資源環(huán)境承載力、城市性質(zhì)與規(guī)模、經(jīng)濟狀況、城鎮(zhèn)化及工業(yè)化階段都不相同，城市碳達峰實現(xiàn)路徑也不盡相同。城市碳達峰涉及多領(lǐng)域多專業(yè)，技術(shù)面廣，需要協(xié)同推進，碳達峰規(guī)劃是推進碳達峰工作的首要任務(wù)，本文研究碳達峰試點城市規(guī)劃時的技術(shù)策略與控制指標(biāo)體系，供碳達峰試點城市規(guī)劃時參考。
國家低碳試點城市經(jīng)驗總結(jié)分析
2023年7月，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司發(fā)布《國家低碳城市試點工作進展評估報告》，報告指出自2010年以來，我國已分三批開展了81個低碳城市試點，涵蓋了不同地區(qū)、不同發(fā)展水平、不同資源稟賦和工作基礎(chǔ)的城市（區(qū)、縣）。
試點城市圍繞編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定促進低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策、建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計和管理體系、建立控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制、倡導(dǎo)綠色低碳生活方式和消費模式等五個方面扎實落實試點任務(wù)，并在低碳發(fā)展的模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、工程創(chuàng)新和協(xié)同創(chuàng)新等五個方面開展大膽探索，試點工作取得積極成效，為地方綠色低碳發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗。
01 城市低碳發(fā)展重點任務(wù)
從長遠來看，城市低碳發(fā)展重點任務(wù)有：第一，增長方式的低碳轉(zhuǎn)型。通過改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，靠技術(shù)進步和創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)增長，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展新型的綠色低碳經(jīng)濟，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟增長和碳排放的脫鉤。
第二，能源系統(tǒng)的低碳轉(zhuǎn)型。通過實施能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建以清潔、低碳為特征的能源供應(yīng)體系，合理控制能源需求總量，大幅提升能源利用效率和管理水平，逐步實現(xiàn)能源增長和碳排放的脫鉤。
第三，消費模式的低碳轉(zhuǎn)型。通過轉(zhuǎn)變市民生活和消費方式，在滿足合理消費需求和提升生活品質(zhì)的同時，通過廣泛的宣傳教育和積極的政策引導(dǎo)，形成綠色、低碳、節(jié)約的消費理念和生活消費方式，逐步實現(xiàn)消費增長和碳排放的脫鉤。
第四，城市化模式的低碳轉(zhuǎn)型。城市形態(tài)、城市設(shè)計和城市連通性是決定城市溫室氣體長期排放水平的重要影響因素，通過改變新、擴建城市的城市形態(tài)、加強低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善對土地利用模式與公共交通體系的設(shè)計和規(guī)劃以實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。
02 規(guī)劃在建設(shè)低碳城市中的作用
為了實現(xiàn)以上任務(wù)，《國家低碳城市試點工作進展評估報告》總結(jié)低碳試點任務(wù)落實的經(jīng)驗時強調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)，強化低碳發(fā)展頂層設(shè)計。試點城市出臺低碳發(fā)展專項規(guī)劃、應(yīng)對氣候變化規(guī)劃、控制溫室氣體排放工作方案等多種形式規(guī)劃。中國低碳試點城市利用規(guī)劃工具推動城市低碳發(fā)展的重要作用總結(jié)如下：
第一，試點城市規(guī)劃總體遵照了編制城市低碳發(fā)展規(guī)劃的一般性框架，包括了城市溫室氣體特別是二氧化碳排放的核算以及清單的編制，減排目標(biāo)的確定及分解，分部門的低碳行動方案以及實施保障等。
第二，部分試點城市將低碳發(fā)展規(guī)劃置于更為主流的地位，與其他專項規(guī)劃的密切聯(lián)系，碳排放控制目標(biāo)（峰值目標(biāo)）被國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃吸收，分行業(yè)碳減排目標(biāo)以及非化石能源發(fā)展目標(biāo)被其他專項規(guī)劃所吸收，較好的發(fā)揮了低碳發(fā)展規(guī)劃的引導(dǎo)作用。
第三，越來越多的城市支持成立專業(yè)技術(shù)團隊，采用定量研究方法提高規(guī)劃編制的科學(xué)性，譬如開展碳排放情景研究，基于減排潛力的重點領(lǐng)域識別和減排成本分析等。
第四，大部分試點城市的規(guī)劃在具體內(nèi)容上發(fā)展規(guī)劃的色彩較重，突出了低碳發(fā)展在推動城市發(fā)展轉(zhuǎn)型中的作用，進一步理清了與現(xiàn)有節(jié)能減排相關(guān)規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系。部分試點城市的低碳發(fā)展規(guī)劃探索空間與土地利用規(guī)劃進行更好的結(jié)合。
第五，各試點城市低碳規(guī)劃多從自身特點出發(fā)，開展了較為系統(tǒng)的發(fā)展基礎(chǔ)和面臨挑戰(zhàn)的分析，提出的規(guī)劃目標(biāo)，識別的重點領(lǐng)域以及提出的重點行動與項目，均充分反應(yīng)了城市定位。
第六，試點城市在低碳發(fā)展規(guī)劃編制過程中，逐步建立或完善了城市能源和碳排放統(tǒng)計基礎(chǔ)，以適應(yīng)低碳規(guī)劃編制的要求。
第七，大部分試點城市均設(shè)立了超過國家要求的碳排放控制目標(biāo)，并超額實現(xiàn)該目標(biāo)，體現(xiàn)了試點城市的先進性，也充分體現(xiàn)了低碳發(fā)展規(guī)劃對城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的推動作用。
第八，試點城市在規(guī)劃編制與實施過程中，提高了意識、凝聚了共識、培養(yǎng)了人才、鍛煉了能力、積累了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和方法等，為更加深入持久的低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型奠定了良好基礎(chǔ)。
城市碳達峰規(guī)劃的意義
編制城市碳達峰規(guī)劃，不僅有助于城市把握碳達峰的關(guān)鍵要素，及早部署城市碳達峰行動方案，保障城市在經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)上向低碳轉(zhuǎn)型，還有如下重要意義。
01 減緩和適應(yīng)氣候變化
全球氣候變化深刻影響著人類生存和發(fā)展,是各國共同面臨的重大挑戰(zhàn)。城市具有高人口密度、高經(jīng)濟活動強度和高能源消耗強度等特征，城市層面的CO2減排是應(yīng)對氣候變化的主要手段之一。制定城市碳達峰規(guī)劃中，應(yīng)充分引導(dǎo)綠色低碳發(fā)展，合理設(shè)定CO2排放總量、單位GDPCO2排放下降率等目標(biāo)，確保在完成經(jīng)濟與社會發(fā)展目標(biāo)的前提下，有效降低CO2排放，減緩氣候變化。同時，完善預(yù)測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)體系，增強城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對極端天氣與氣候災(zāi)害能力，提高城市韌性即適應(yīng)氣候變化能力。
02 實現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化
我國城鎮(zhèn)化進程尚未完成，城市能耗、碳排放與城鎮(zhèn)化率的增長仍呈正相關(guān)性關(guān)系。在城市碳達峰規(guī)劃編制中，應(yīng)明確優(yōu)化城市組團和功能布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加強節(jié)能減排、增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯等措施，促進大中城市高質(zhì)量發(fā)展和提高資源利用效率，充分發(fā)揮小城市(鎮(zhèn))在生態(tài)空間保持、可再生能源利用、綠色交通組織等方面的優(yōu)勢，降低城市發(fā)展的碳足跡，實現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化。
03 保護生物多樣性
城市的發(fā)展為生物多樣性保護帶來了前所未有的挑戰(zhàn)與機遇。城市內(nèi)生物面臨著環(huán)境變化、棲息地破壞等多種威脅；但另一方面，城市所擁有的經(jīng)濟和技術(shù)優(yōu)勢，也使其能夠在生物多樣性保護上發(fā)揮重要作用。在城市碳達峰規(guī)劃編制中，應(yīng)通過開展生物多樣性監(jiān)測和評估、落實生物多樣性保護區(qū)域、加強環(huán)境污染治理、建設(shè)生態(tài)城區(qū)和綠色建筑、倡導(dǎo)健康的消費方式和餐飲文化等措施，使生物多樣性得到切實保護，打造具有本地特色的生態(tài)低碳城市。
04 確保碳達峰目標(biāo)實現(xiàn)
根據(jù)各城市氣候、資源及發(fā)展階段、經(jīng)濟條件的不同，在明確碳達峰目標(biāo)的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定指標(biāo)體系，提出不同領(lǐng)域的具體控制目標(biāo)。指標(biāo)體系同時可作為實施效果評價和考核的參照，通過定期評估優(yōu)化和持續(xù)推進工作，確保最終碳達峰目標(biāo)的實現(xiàn)。
城市碳達峰規(guī)劃的控制指標(biāo)和技術(shù)策略體系
城市碳達峰規(guī)劃，可以在國內(nèi)外低碳城市規(guī)劃研究的基礎(chǔ)上開展。城市碳達峰規(guī)劃的主線是碳足跡，規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)明確碳排放的達峰年份及達峰量，規(guī)劃措施一般圍繞碳排放總量控制、碳排放強度控制等要求制定。另外，城市碳達峰規(guī)劃是一個多專業(yè)、復(fù)雜的規(guī)劃技術(shù)體系，涵蓋土地利用、產(chǎn)業(yè)、能源、交通、建筑、市政、廢棄物、生態(tài)環(huán)境、科技創(chuàng)新、低碳理念等專業(yè)，結(jié)合《國家碳達峰試點建設(shè)方案》中城市建設(shè)的參考指標(biāo)，經(jīng)過研究給出各個專業(yè)的控制指標(biāo)和技術(shù)策略�？刂浦笜�(biāo)可作為評價碳達峰實施效果的主要參照，也可用于考核；技術(shù)策略是要實現(xiàn)城市碳達峰在相應(yīng)領(lǐng)域應(yīng)采取的技術(shù)措施。如下表所示。
注：*9種主要再生資源為：廢鋼鐵、廢銅、廢鋁、廢鉛、廢鋅、廢紙、廢塑料、廢橡膠、廢玻璃。
主要技術(shù)領(lǐng)域指標(biāo)解釋及規(guī)劃時應(yīng)注意的事項如下。
01 土地利用
已有的研究表明，碳排放與城市的發(fā)展形態(tài)及密度緊密相關(guān)。在空間布局上，緊湊型、多中心的空間形態(tài)，生態(tài)優(yōu)先、公共交通導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)模式是低碳的；在土地利用上，集約節(jié)約用地、合理設(shè)置土地開發(fā)強度、適當(dāng)混合用地功能是低碳的，單中心、低密度蔓延、機動車導(dǎo)向的城市形態(tài)或結(jié)構(gòu)是高碳的。對于處在穩(wěn)定期、建設(shè)用地增量較少的城市，關(guān)注的重點則應(yīng)放在建筑面積總量的控制、用地的混合兼容、職住平衡等方面。
02 產(chǎn)業(yè)
產(chǎn)業(yè)是城市經(jīng)濟的主要來源，但也是土地、水、能源等資源消耗和污染物、碳排放的主要來源。目前，我國大部分城市工業(yè)能耗及碳排放占較大比例，有的甚至超過80%，這些城市碳達峰的主要關(guān)注點應(yīng)放到工業(yè)上。對于大城市，一般而言，對比工業(yè)與服務(wù)業(yè)，工業(yè)能耗強度水平及經(jīng)濟效益都不及服務(wù)業(yè)，利用第三產(chǎn)業(yè)替代工業(yè)是較好的城市低碳化策略。對于中小城市（鎮(zhèn)），一般服務(wù)業(yè)發(fā)展動能有限，仍需要工業(yè)帶動，以工業(yè)促使生產(chǎn)力水平的提升及居民收入的增長引導(dǎo)農(nóng)村居民主動向中小城鎮(zhèn)集中，可以將承擔(dān)大城市工業(yè)項目的轉(zhuǎn)移作為重點。
03 能源
能源是碳排放量占比最大的領(lǐng)域，能源消費的總量與結(jié)構(gòu)決定著城市碳排放的水平。城市要實現(xiàn)碳達峰，高碳化石能源的消費必須先達峰。在城市能源需求仍保持增長的情況下，能源去碳是實現(xiàn)碳達峰的重要手段。在城市能源領(lǐng)域，主要規(guī)劃目標(biāo)一是推動節(jié)能、提高能效，盡可能減少能源需求的增量；二是加強可再生能源替代，碳達峰階段能源的增量應(yīng)以新能源及可再生能源為主；三是電力系統(tǒng)的安全與調(diào)峰，這需要一定容量的煤電或核電做保安電源，也需要跨區(qū)域能源調(diào)配及儲能給予支持。
04 交通
城市交通碳達峰從新能源汽車、公共交通、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能技術(shù)發(fā)展等方面進行綜合管理，在限制碳排放、降低碳排放的基礎(chǔ)上，通過城市交通管理以及節(jié)能控制，可實現(xiàn)碳達峰、碳中和的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。短期內(nèi)，降低車輛的油耗以及燃料排放系數(shù)，達到減排的目的，從交通需求管理的角度，逐步完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并以緩解城市交通擁堵問題為目標(biāo)，通過城市交通管理與控制，降低城市交通出行的碳排放總量，提高城市交通碳達峰、碳中和的發(fā)展水平。
05 建筑
建筑應(yīng)全面推廣綠色建筑工程，大力提升建筑能效水平，加快優(yōu)化建筑用能結(jié)構(gòu)，優(yōu)先選用綠色低碳建材，完善低碳建筑監(jiān)測管理體制，建設(shè)建筑能源監(jiān)測管理平臺。建筑應(yīng)因地制宜利用被動式技術(shù)降低能耗，應(yīng)盡可能推廣應(yīng)用太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉矗耆梢院芎脻M足建筑中的熱水供應(yīng)、采暖、制冷等需求。大型公共建筑應(yīng)規(guī)劃為高等級星級綠色建筑，建筑規(guī)劃的能效標(biāo)準(zhǔn)按近期、中期、長期分梯次建設(shè)更高標(biāo)準(zhǔn)，并最終形成零碳或負(fù)碳（產(chǎn)能）建筑。
06 市政給排水
我國目前還未建立非能源領(lǐng)域碳排放統(tǒng)一的計量與計算辦法，為此各城市當(dāng)前發(fā)布的碳排放量一般也未將該領(lǐng)域污水及污泥處置中逸散的溫室氣體（包括CO2、CH4等）計入進去。依據(jù)國外城市的碳排放清單，該部分溫室氣體約占城市碳排放總量的1.0%~1.5%。
07 廢棄物循環(huán)利用
廢棄物處置倫敦、東京、紐約等城市平均數(shù)據(jù)顯示,廢棄物處置碳排放約占城市碳排放的1.5%~2.0%。我國由于大部分城市垃圾分類及資源回收體系尚不完善，實際排放占比可能會更高，需要重視并加強管理利用。
08 生態(tài)環(huán)境
在城市中引入或保留景觀、公園，增加綠地及水面，可有效減輕城市熱島效應(yīng)，并增加城市碳匯。
09 科技創(chuàng)新
綠色低碳技術(shù)的應(yīng)用可大幅降低碳排放，如智慧信息技術(shù)通過感知、檢測、評估、預(yù)測等方式，可實現(xiàn)節(jié)能增效與減碳，所以要加大科技投入，并積極推廣應(yīng)用綠色低碳科技成果。
10 低碳理念
推行低碳生活方式、構(gòu)建共享空間等是城市碳達峰規(guī)劃的重要組成部分。
本文總結(jié)了國家低碳試點城市發(fā)展的重點任務(wù)，以及規(guī)劃在實現(xiàn)重點任務(wù)中的重要作用，碳達峰試點城市可以借鑒過往的經(jīng)驗，更好地推進碳達峰工作。編制城市碳達峰規(guī)劃將會給碳達峰工作提供可靠的技術(shù)路徑，以及過程考核控制的指標(biāo)抓手，不同的碳達峰試點城市應(yīng)該根據(jù)自身資源稟賦、人口規(guī)模、城市定位、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率等特點，選取適當(dāng)?shù)目刂浦笜?biāo)與技術(shù)策略。城市編制碳達峰規(guī)劃需要先摸清城市的碳排放清單，找出影響城市碳排放的關(guān)鍵因子，進行情景分析，結(jié)合控制指標(biāo)和技術(shù)策略，最終確定適宜本城市的碳達峰路徑及規(guī)劃方案。
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